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11.03.2022 |  Michael Diettrich

Sparen, Teil 2 - Den Schuldnern sei Dank

Wer soll weniger einnehmen, wenn das Land weniger ausgibt? Dieser Frage wird im zweiten Teil der Reihe zum Thema Sparen nachgegangen (bereits erschienen in der März-Ausgabe 2022).

Im ersten Teil hatte ich erläutert[i], dass in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung die Einnahmen immer den Ausgaben entsprechen, die Einnahmen des einen also immer aus den Ausgaben eines anderen resultieren. Wenn aus den Einnahmen etwas gespart wird, fließt das Geld nicht zurück zu jemandem, der es bereits ausgegeben hat. Es entstehen dort dann rein rechnerisch Schulden. Letztlich stehen in der Gesamtrechnung Ersparnissen immer gleich hohen Schulden gegenüber, wobei in diese Rechnung über den internationalen Handel auch das Ausland einbezogen ist: Exportüberschüsse eines Landes bedeuten Ersparnis für das Exportland sowie Schulden für das Zielland, bei Handelsdefiziten ist es umgekehrt. Letztlich ist es unmöglich, dass alle gleichzeitig sparen. Sollten das dennoch mehrere oder alle der großen volkswirtschaftlichen Sektoren (private Haushalte, Unternehmen, Staat, Ausland) anstreben und gleichzeitig ihre Ausgaben reduzieren, führt dies unweigerlich zu Produktionsrückgängen (= Minderausgaben) und in der Folge wiederum zu Einnahmerückgängen, durch die die vorangegangene Ersparnis gesamtwirtschaftlich wieder nivelliert wird.
Im Normalfall einer Marktwirtschaft sollten die privaten Haushalte in Summe Nettosparer sein[ii], wobei die Verteilung in der Regel recht ungleich ist: In Österreich sparen die oberen 20 % der Haushalte viel, die untere Hälfte wenig bis nichts. Das Schuldenpendant hierzu sollten die privaten Unternehmen sein, die diese Ersparnisse als Schulden aufnehmen und damit ihre Investitionen tätigen und Gewinne erwirtschaften. Unter diesen Voraussetzungen könnten der Staat und das Ausland ausgeglichen bilanzieren. Abweichend davon sind in Vorarlberg (wie in Österreich insgesamt) zwar die privaten Haushalte in der Tat Sparer, aber ebenso die privaten Unternehmen: Abzüglich ihrer Investitionen und ausgezahlten Gewinne verbleibt ihnen realwirtschaftlich unproduktives Geld. Das hauptsächliche Schuldenpendant zu den Ersparnissen dieser beiden Sektoren bildet das Ausland in Form der exorbitanten Exportüberschüsse sowie in geringerem Ausmaß die Verschuldung der öffentlichen Haushalte. Die Hauptlast der öffentlichen Verschuldung trugen lange Jahre die Vorarlberger Gemeinden, während das Land meist ausgeglichen bilanzierte. Dies hat sich bereits vor der Coronakrise allmählich, in der Krise massiv, verändert.

Konsolidierungspläne des Landeshauptmanns: Wenig volkswirtschaftliches Verständnis …

Auf die Kritik des Landesrechnungshofes an einer „strukturellen Verschuldung“ des Landes bereits vor Corona reagierte der Landeshauptmann (LH) mit der Ankündigung einer mittelfristigen Haushaltskonsolidierung. Dabei soll das Augenmerk besonders auf die „größten Ausgabenblöcke“ Spitalswesen und Sozialfonds gelegt werden.[iii] Zudem will er die Schulden in einem Zeitraum von 10 Jahren zurückzahlen, was jährliche Haushaltsüberschüsse von rund € 50 Mio. erfordern würde. Er baut dabei auf gutes Wirtschaftswachstum und dadurch erhöhte Steuereinnahmen[iv], Nun wird in der Tat allein die erwartete wirtschaftliche Erholung wieder mehr Geld in die Landeskassen spülen und das Defizit verringern. Aber: Der Landesrechnungshof monierte ein „strukturelles Defizit“ bereits vor Corona. Und: Die Wirtschaftsforschungsinstitute gehen in ihren jüngsten Konjunkturprognosen davon aus, dass die wichtigste Stütze der wirtschaftlichen Erholung bis ins Jahr 2024 der Konsum der privaten Haushalte sein wird. Nach allen Regeln der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung müsste das Land sich also bei seinen Ausgabenkürzungen sehr genau die Frage stellen, wer dadurch weniger einnimmt bzw. sich mehr verschulden soll und welche Auswirkungen das auf die wirtschaftliche Entwicklung hat. Um die Erholung nicht zu beeinträchtigten, dürften die Ausgabenkürzungen des Landes keinesfalls die untere Hälfte der Haushalte betreffen: Die haben so gut wie keine Sparvermögen, mit denen sie Einnahmeausfälle ausgleichen könnten. Sie müssten folglich ihren Konsum einschränken, was unweigerlich die Nachfrage und damit auch die Konjunktur beeinträchtigen würde. Die Ausgabenkürzungen des Landes dürften also sehr gezielt nur die derzeitigen Sparer betreffen: Das wären die (größeren, exportorientierten) Unternehmen und die oberen 20 % der privaten Haushalte.

… und wenig realistisch

Die Ankündigung des LH, zuvorderst bei „den größten Ausgabenblöcken“ sparen zu wollen, zeugt nicht unbedingt von einem realistischen Plan, der die volkswirtschaftlichen Zusammenhänge in Rechnung stellt. De facto war der größte Ausgabenblock im Landeshaushalt des Jahres 2020 die Gesundheit mit € 514 Mio., ca. 90 % davon flossen in das vom LH als Konsolidierungskandidat genannte Spitalswesen. Knapp dahinter folgten Unterricht/Erziehung mit € 511 Mio. sowie mit einigem Abstand die Soziale Wohlfahrt/Wohnbauförderung (€ 360 Mio.) und die Ausgaben für die Vertretungskörper/Allgemeine Angelegenheiten (€ 210 Mio.). Der ebenfalls vom LH ins Spiel gebrachte Sozialfonds mit € 400 Mio. wird gemeinsam von Land, Gemeinden sowie aus anderen Quellen finanziert und schlug deshalb im Landeshauhalt de facto nur mit € 172 in der Position Soziale Wohlfahrt zu Buche (s. Grafik Haushaltspositionen des Landes). Die größten Zuwächse seit dem Jahr 2015 gab es bei Unterricht und Erziehung (€ 96 Mio.) und Gesundheit (€ 86 Mio.), mit einigem Abstand dahinter bei Allgemeinen Angelegenheiten (€ 38 Mio.) sowie Soziale Wohlfahrt/Wohnbauförderung (€ 29 Mio.).[v]
Bei den Debatten um die Reduzierung von Staatsausgaben kommen i.d.R. schnell die angeblich zu hohen direkten Sozialleistungen ins Spiel. Tatsächlich gibt es aber weder im Spitalswesen, noch im Sozialfonds solche Leistungen, deren Kürzung einen nennenswerten Beitrag zur Haushaltskonsolidierung leisten könnte. Die größte wäre noch die Sozialhilfe mit zuletzt € 30 Mio. Die ist aber seit 2017 ohnehin stark rückläufig (€ -12,5 Mio.) und außerdem wäre das genau eine solche Ausgabenreduktion, die Menschen ohne Ersparnisse träfe und deshalb mit Blick auf die Konjunktur unterbleiben sollte. Letztlich wird der größte Teil der Ausgaben im Spitalswesen und im Sozialfonds für Dienstleistungen aufgebracht und besteht deshalb überwiegend aus Personalkosten. Will man hier einen relevanten Beitrag zur Haushaltskonsolidierung oder sogar zum Schuldenabbau erzielen, müsste man in erheblichem Maß Leistungen reduzieren und Personal abbauen. Selbst wenn man den Beteuerungen der Landesregierung Glauben schenkt, man wolle z.B. im Spitalswesen keinesfalls Leistungen reduzieren, sondern nur effizienter werden: Ausgaben würde das nur dann senken, wenn Personal abgebaut wird. Vom Pflegepersonal abwärts beträfe das auch hier vor allem Menschen, deren Nachfrage man für die wirtschaftliche Erholung dringend braucht, die aber kaum so viele Ersparnisse gebildet haben, dass sie trotz Einnahmeverlust ihre Nachfrage aufrechterhalten könnten.
Abgesehen davon muss bezweifelt werden, dass im Spitalswesen und im Sozialfonds überhaupt so viel Sparpotenzial besteht, wie es für eine merkliche Haushaltskonsolidierung notwendig wäre. 80 % der Gesundheitsausgaben (einschl. Spitalswesen) fließen in die Versorgung alter und chronisch kranker Menschen. Nicht zufällig steigen die realen Gesundheitsausgaben des Landes im Gleichklang mit der Zahl der Vorarlberger im Alter von 65 Jahren und mehr (seit 2015 beides um rund 11 Prozent). Die Zahl alter Menschen wird sich demografiebedingt weiter erhöhen und damit unweigerlich auch der Aufwand des Landes für ihre Gesundheitsversorgung. Gleichzeitig ist der Mangel an Pflegepersonal bereits jetzt eklatant und wird sich noch verschärfen. Zur Behebung dieses Fachkräftemangels wird die Landesregierung über kurz oder lang nicht umhinkommen, die Attraktivität des Pflegeberufes durch eine bessere Entlohnung zu erhöhen. In Summe spricht folglich alles dafür, dass die Ausgaben für das Spitalswesen eher steigen werden. Als Hebel für eine Haushaltskonsolidierung bietet es sich jedenfalls nicht an.
Nicht viel anders sieht es im Sozialfonds aus: 2020 entfielen von den € 400 Mio. Gesamtausgaben € 172 Mio. auf die Senioren- und Pflegevorsorge (43 %), weitere € 78 Mio. (20 %) auf Inklusion/Behinderte. Von den € 84 Mio., die die Gesamtausgaben seit 2015 zulegten, flossen € 60 Mio. allein in die Senioren- und Pflegevorsorge.[vi] Wollte man also im Sozialfonds einen nennenswerten Beitrag zur Haushaltskonsolidierung und zum Schuldenabbau lukrieren, ginge das nur auf Kosten der Senioren- und Pflegevorsorge. Und dabei hätte man dann in jeder Hinsicht die gleichen Probleme, wie sie für das Spitalswesen oben beschrieben wurden.

Fazit: So wird das nichts!

Die bisher bekannten Pläne des Landes für eine Haushaltskonsolidierung erscheinen folglich wenig realistisch. Vor allem geben sie keine befriedigende Antwort auf die Frage, welcher volkswirtschaftlich relevante Player denn nun seine Ersparnisse abbauen bzw. Schulden aufnehmen soll, wenn die öffentliche Hand in Form des Landes seine Ausgaben reduzieren bzw. Schulden abbauen will. Soweit erkennbar, bleiben die, die dafür in Frage kämen, verschont. Stattdessen werden die geplanten Ausgabenreduktionen des Landes, sofern sie überhaupt in der beabsichtigten Form umsetzbar sind, in erster Linie die Einnahmen von privaten Haushalten reduzieren, die kaum Erspartes auflösen können, weil sie keines oder nur wenig besitzen. Das wiederum wird den privaten Konsum reduzieren, der eine Haupttriebfeder der wirtschaftlichen Erholung sein soll, auf die das Land seine Hoffnungen bei der Haushaltskonsolidierung setzt.
Letztlich wird wohl im günstigen Fall das herauskommen, was wir vor Corona hatten: Das Land verschuldet sich ein bisschen, die Gemeinden etwas mehr – und alle hoffen auf andauernde hohe Exportüberschüsse und die Verschuldung des Auslands. Im schlechteren Fall wird es so, wie nach der Finanzkrise: jahrelanges mäßiges Wirtschaftswachstum mit Wohlstandsverlusten.
Allerdings stellt sich auch ganz grundsätzlich die Frage, ob ein Bundesland überhaupt die Möglichkeiten hat, aus sich heraus seinen Haushalt nachhaltig zu konsolidieren und die erwähnten Nettosparer zum Abbau ihrer Ersparnisse bzw. zur Schuldenaufnahme zu bewegen. Möglicherweise hat das Land diesbezüglich ja tatsächlich ein „strukturelles“ Problem, allerdings in einem anderen Sinne, als es die Direktorin des Landesrechnungshofs meinte. Dieser Frage will ich in einem dritten Teil nachgehen (erscheint in der Print-Ausgabe April 2022).
__________________

[i] ausführlich nachzulesen in Teil 1 (Februar-Ausgabe Print bzw. hier auf https://www.kulturzeitschrift.at/kritiken/gesellschaft/sparen-tei-1-den-schuldnern-sei-dank)
[ii] Gesamtersparnisse (brutto) abzüglich Verschuldung
[iii] s. VN vom 22.09.21
[iv] s. VN vom 07.01.22
[v] alle Angaben aus den Pressemitteilungen der Landesregierung zu den Rechnungsabschlüssen
[vi] weitere € 13 Mio. gingen an die Kinder- u. Jugendhilfe, € 5,7 Mio. an Inklusion/Behinderte, € 4 Mio. an Sozialpsychiatrie u. Sucht, die Existenzsicherung sank um € 10 Mio. Der Rest entfiel auf die Verwaltung. (Alle Angaben aus den Rechnungsabschlüssen des Landes bzw. des Sozialfonds.)

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